// Электрика. – 2007. – № 2.–
С.3-6.
Государственный энергетический надзор в современных
условиях
В. И. Поливанов
Управление Государственного энергетического надзора
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
Вопросам энергетики со
стороны государственных органов всегда уделялось и уделяется огромное внимание.
Работа над Энергетической стратегией России показывает первостепенную важность
определения пути развития отрасли в условиях ограничений, накладываемых
использованием углеводородного сырья. Не случайно и на саммите большой
восьмёрки одним из трёх основных вопросов был вопрос обеспечения энергетической
безопасности, которая должна пониматься максимально широко, но, в нем, без
сомнения, имеются и задачи, стоящие перед энергетическим надзором Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору.
Указом Президента
Российской Федерации от 9 марта
В настоящее время Федеральную
службу по экологическому, технологическому и атомному надзору возглавляет К. Б. Пуликовский.
Структура службы включает 15 управлений (см. 2 стор.
обложки), в том числе Управление государственного энергетического надзора
(организовано в апреле
Управление осуществляет
контроль и надзор за соблюдением:
·
требований безопасности в энергетике, в том
числе надзор за техническим состоянием и безопасным обслуживанием оборудования
и основных сооружений электростанций, котельных, электрических и тепловых
сетей, электрических и тепловых установок потребителей, при вводе в
эксплуатацию энергетических объектов, за системой оперативно-диспетчерского
управления в электроэнергетике;
·
норм и правил безопасности гидротехнических
сооружений на объектах промышленности и энергетики собственниками и
эксплуатирующими организациями (за исключением гидротехнических сооружений,
полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного
самоуправления);
·
правил устройства
электрических установок, технической эксплуатации электрических станций и
тепловых энергоустановок, электроустановок потребителей, электрических и
тепловых сетей и требований безопасности при их эксплуатации, правил охраны
электрических сетей, правил устройства и безопасной эксплуатации оборудования,
работающего под давлением (паровых котлов, трубопроводов пара и сосудов,
работающих под давлением более 0,07 МПа, водогрейных котлов и трубопроводов
горячей воды с температурой нагрева более 115 ºС);
·
требований безопасности при
проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных
производственных объектов, на которых имеется оборудование, работающее под
давлением, а также при изготовлении, монтаже, наладке, ремонте, реконструкции,
техническом диагностировании (освидетельствовании) и эксплуатации такого
оборудования.
Ростехнадзор (через Управление государственного энергетического надзора и территориальные органы) осуществляет надзор более чем за 3 миллионами объектов, в числе которых: 705 электростанций и блок-станций; 26 тыс. малых (технологических) электростанций; около 1500 гидротехнических сооружений предприятий энергетики и промышленности; 800 тыс. потребителей тепловой энергии; 2 млн потребителей электрической энергии; 300 тыс. единиц оборудования, работающего под давлением на 32,5 тыс. предприятий; около 400 организаций-изготовителей такого оборудования и свыше 1000 организаций, осуществляющих его монтаж и наладку.
В нынешних
экономических условиях, когда преобладает частная собственность, государственные
надзорные структуры и экспертные организации должны обеспечить понимание
собственниками необходимости проведения работ по обеспечению безопасности. Подобная
проблема стоит и перед надзором в электроэнергетике. К. Б. Пуликовский
на VII Всероссийском форуме по организации систем оценки
соответствия отметил: «Для собственников на первом месте стоит экономическая
эффективность, а перед Ростехнадзором – энергобезопасность. Задача – найти разумный баланс, чтобы
собственник, думая об извлечении прибыли, не забывал об энергобезопасности».
К сожалению,
общая государственная политика по сокращению числа лицензируемых видов
деятельности привела к тому, что перестали лицензироваться: деятельность по эксплуатации
электрических и тепловых сетей; проектирование и строительство опасных
производственных объектов; изготовление, ремонт и монтаж оборудования для этих
объектов. Как следствие, исключен контроль за предаттестационной
подготовкой руководителей и специалистов. В результате снизилось качество проектных,
строительных и монтажных работ, упал уровень подготовки персонала.
Задача, поставленная
Правительством РФ перед Ростехнадзором – наладить контроль за организацией подготовки персонала во всех
отраслях, и Управление должно возглавить эту работу по направлению госэнергонадзора. Мы организуем
проведение аттестации и проверки знаний руководителей и специалистов
организаций, осуществляющих деятельность в области энергетики, промышленной
безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование,
работающее под давлением, безопасности гидротехнических сооружений объектов
промышленности и энергетики, лиц, осуществляющих профессиональную деятельность,
связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, а также
членов центральных аттестационных комиссий подконтрольных организаций.
Управление осуществляет
учёт и анализ аварий, случаев производственного травматизма на поднадзорных
объектах, участвует в техническом расследовании их обстоятельств и причин,
осуществляет контроль правильности расследования и
достаточности принимаемых профилактических мер, разрабатывает предложения по
предупреждению аварий. Большое внимание уделяется вопросам технического
диагностирования оборудования, отработавшего расчётный срок службы, разработке
новых нормативных документов, методов и способов контроля состояния, оценки остаточного
ресурса и продления срока службы оборудования.
Проведение
оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору,
предусмотрено несколькими федеральными законами: «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических
сооружений», «О техническом регулировании», «Об электроэнергетике». Так, в соответствии со ст. 7 ФЗ "О промышленной
безопасности опасных производственных объектов" обязательную сертификацию
технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах,
проводят организации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти
в области промышленной безопасности. Отметим, что к моменту создания в ходе
административной реформы Ростехнадзора под эгидой
Минэнерго уже сформировалась и успешно работала Система подтверждения
соответствия в области электроэнергетики (например, в ней регистрировали и аккредитовывали электроизмерительные лаборатории и органы
по сертификации). Необходимо возобновлять утраченные системы подтверждения
соответствия.
В настоящее время
Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному
надзору закреплена функция контроля и надзора за соблюдением в пределах своей
компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и
надзор в электроэнергетике), поэтому Управление
государственного энергетического надзора возобновляет работу по регистрации и аккредитации испытательных и измерительных электролабораторий. Система аккредитации
охватывает и деятельность в области подготовки персонала по промышленной
безопасности, а с выходом постановления Правительства РФ от 28.03.01 № 241 «О
мерах по обеспечению промышленной безопасности опасных производственных
объектов на территории Российской Федерации» получила правовую поддержку
деятельность по оценке соответствия в области неразрушающего контроля, определённая
Правилами аттестации и основными требованиями к лабораториям неразрушающего
контроля и Правилами аттестации персонала в области неразрушающего
контроля. Это позволит упорядочить деятельность организаций, отвечающих
за подтверждение соответствия в электроэнергетике
и повысить качество их работ.
Основным и самым
эффективным инструментом в системе
является процедура добровольной аккредитации, которая широко используется во
всем мире. В Ростехнадзоре имеются органы оценки
соответствия, которые могут осуществлять процедуры добровольной аккредитации (по
линии Управления – НТЦ «Промбезопасность», ФГУ «Энергобезопасность» и др.). Для постановки работы по оценке соответствия на самый высокий
научно-технический уровень, Ростехнадзор
организовывает взаимодействие и сотрудничество с Российской академией наук, Московским
энергетическим институтом (техническим университетом) и со многими другими ведущими
организациями страны.
Управление в
установленном порядке, в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности», участвует в лицензировании деятельности по продаже электрической
энергии гражданам, по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, по
проведению экспертизы промышленной безопасности. Будут повышены требования к
соискателям лицензий в соответствии с утвержденным постановлением Правительства
РФ от 22 июня 2006 г. № 389 «Положением о лицензировании деятельности по
проведению экспертизы промышленной безопасности». Основное изменение, вошедшее
в новое Положение, – ужесточение лицензионных требований к персоналу и
экспертам, к самой экспертной организации (работа эксперта в организации должна
быть основной; в штате должен быть, как минимум, один работник, удовлетворяющий
квалификационным требованиям, предъявляемым к лицам, осуществляющим проведение
экспертизы соответствующего направления, и др.).
В области
лицензирования деятельности по продаже электрической энергии гражданам Ростехнадзор по поручению
Правительства РФ подготовил и
направил в Минпромэнерго, Минэкономразвития, Федеральную антимонопольную службу
изменения в действующее Положение, прописав в нем, как одно из лицензионных
требований, проведение сертификации качества поставляемой электрической энергии,
в соответствии с Законом «О защите прав потребителей». В первую очередь это
нужно для того, чтобы потребитель, обращаясь в любую структуру,
подведомственную Ростехнадзору, аттестованную или аккредитованную
им, получал квалифицированное, основанное на единых требованиях, решение
вопроса.
РАО "ЕЭС
России" и Минпромэнерго РФ внесли в Правительство РФ технический регламент
"О безопасности при нарушениях электроснабжения", основные
положения которого будут реализованы в
качестве методических указаний уже этой зимой. В регламенте введено понятие
"режима с высокими рисками значительных нарушений электроснабжения" и
определён механизм введения ограничений потребителей в энергодефицитных
регионах. Решение об их объявлении или прекращении принимается системным
оператором. При невыполнении распоряжений о введении ограничений потребитель
может быть ограничен (или отключен) сетевой организацией до величины аварийной
брони (минимальной мощности) по команде системного оператора. В каждом регионе,
где объявлен такой режим, создают специальные штабы по контролю
за электроснабжением. Руководителям территориальных органов Службы в регионах
поставлена задача принимать самое активное участие в
работе создаваемых штабов.
Отметим
также, что к полномочиям Управления отнесена и организация согласования Службой
схем развития системы энергоснабжения регионов, городов и населённых пунктов, а
также проверка соответствия существующих схем энергоснабжения объектов и
электроустановок потребителей установленным категориям надёжности. Эти вопросы
приобретают особую актуальность в условиях функционирования рынков
электроэнергии.
Давно наступило время
качественного перевооружения существующих мощностей. Суммарный дефицит
энергетических мощностей в России (по прогнозу Минэкономразвития) составит к
2010 г. 14 ГВт. Продолжает снижаться доля удовлетворяемых заявок на подключение
к энергетическим системам, стоимость подключения растет. Согласно разработанной по поручению Президента РФ программе мер по
привлечению инвестиций в электроэнергетику, утвержденной на заседании
Правительства РФ, в 2006–2010 гг. объёмы инвестиций в отрасль должны составить
2,1 трлн руб. (в том числе в Москве предусмотрено пятилетнее финансирование в размере
439 млрд руб., в
Санкт-Петербурге – 239 млрд руб.). Для реализации комплекса мер, связанных с вводом энергомощностей, необходимо обеспечение своевременной
выдачи разрешений на вводимые и существующие объекты.
В этих
условиях перед персоналом Службы стоит задача работать на опережение и уже на
стадии технико-экономического обоснования проекта (в крайнем случае – на стадии проектирования) подключаться к работе,
чтобы при проектировании, подборе оборудования, его проверке, монтаже, наладке,
испытаниях, вводе в эксплуатацию было обеспечено надлежащее надзорное сопровождение.
Как намерена Служба реализовывать столь масштабную задачу? Это возможно только
с участием самого широкого круга специализированных организаций, прошедших
оценку соответствия в системе, которая создана в Ростехнадзоре.
Более того, на базе действующей системы необходимо ее развитие для создания
системы аудита качества.
Правительство
РФ утвердило очередную программу разработки технических регламентов. Ростехнадзор участвует в разработке 111 технических регламентов,
из них Управление госэнергонадзора – в восемнадцати.
В течение 2007 г. Управление обязано совместно с другими управлениями
центрального аппарата Ростехнадзора рассмотреть и представить
в Минпромэнерго России замечания и предложения по 14 техническим
регламентам, два регламента должны быть
рассмотрены в январе-феврале 2008 г.
В
соответствии с планом мероприятий по реализации Послания Президента РФ Федеральному
собранию от 15 мая 2006 г. Служба вышла
с инициативой о законодательном
определении Ростехнадзора уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор за
эффективным использованием ТЭР. Это положение включено в проект федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
энергосбережении". Министерство природных ресурсов по поручению
Правительства РФ в настоящее время прорабатывает предложение по созданию
единого надзорного органа за гидротехническими сооружениями, идея которого
поддержана Ростехнадзором.
В вопросах
законотворческой деятельности Служба надеется на тесное сотрудничество с потребителями
электрической и тепловой энергии, заинтересованными министерствами и
ведомствами, с Комитетом Государственной Думы по энергетике, транспорту и
связи. Позиции и видение путей решения существующих и возникающих проблем
безопасности в энергетике могут быть различными, но Ростехнадзор
во всех случаях руководствуется и будет руководствоваться
стратегическими интересами развития электроэнергетики, обеспечивая в своей сфере
деятельности энергетическую безопасность России.